Integriteit in het openbaar bestuur

De afgelopen weken werd in de media veel aandacht besteed aan het appverkeer tussen minister Hugo de Jonge en Sywert van Lienden over de aanschaf van mondkapjes. Als gevolg van de onthullingen van de Volkskrant werd op uiteenlopende plaatsen uitgebreid stil gestaan bij de integriteit van bestuurders, van parlement tot aan talkshowtafels. Dit past in een bredere discussie over politieke integriteit en integriteit van het openbaar bestuur in Nederland, waaronder in de Tweede Kamer. Zo vond op 10 maart een commissiedebat Integriteit openbaar bestuur plaats, was er op 8 april een schriftelijk overleg inzake de belangen van bewindspersonen en vond vlak voor het Paasweekend een Tweeminutendebat plaats naar aanleiding van het eerdergenoemde commissiedebat Integriteit openbaar bestuur.

Een goed moment om de balans op te maken.

GRECO

In 2019 onderzocht de Group of States against Corruption (GRECO), de corruptiewaakhond van de Raad van Europa, de Nederlandse integriteitssystemen voor bewindspersonen op grond van 7 indicatoren. Conclusie: het Nederlandse systeem werd als ondermaats beoordeeld. Van de 8 onderzochte landen scoorde geen enkel land op alle 7 punten een rood vinkje – behalve Nederland. Slechter dan landen als Polen, Malta en Noord-Macedonië.

Op basis van de bevindingen deed GRECO 8 concrete aanbevelingen aan Nederland. In een evaluatierapport dat in 2021 werd gepubliceerd, concludeerde de corruptiewaakhond over de implementatie van de aanbevelingen dat Nederland nog steeds veel te weinig deed aan het bevorderen van integriteit en tegengaan van corruptie bij politici en topambtenaren; ‘We betreuren het dat geen enkele tastbare vordering is gemaakt op een van onze aanbevelingen’, aldus GRECO.

Uiteraard leverde deze vernietigende beoordeling opnieuw voer voor discussie in de Tweede Kamer, wat eind 2021 leidde tot een voorzichtige eerste stap: het kabinet kwam met integriteitsbeleid voor gewezen bewindspersonen. Dit beleid bestaat uit een verbreding van het reeds bestaande lobbyverbod, de introductie van het zogenaamd draaideurverbod en een afkoelperiode voor bewindspersonen met verplicht advies van een onafhankelijke commissie. Hoewel een belangrijke en hoognodige eerste stap, vielen er nog genoeg kanttekeningen te plaatsen bij de (uitvoerbaarheid van de) voorstellen.

Tijger zonder tanden

Ook in de Tweede Kamer leven hierover nog vragen, zo bleek tijdens het commissiedebat Integriteit openbaar bestuur, vorige maand. Ondanks de waardering die werd uitgesproken richting Hanke Bruins Slot (CDA, Binnenlandse Zaken), vanwege haar prioritering van het thema integriteit, werd het debat toch gedomineerd door een aantal herkenbare kritiek- en zorgpunten. De voornaamste kritiek: de maatregelen in de huidige vorm laten teveel ruimte voor discussie en interpretatie, en hebben vanwege het gebrek aan sanctionering vrijwel geen slagkracht. Het is dus een mooi gebaar, maar tegelijkertijd een tandeloze tijger.

Neem bijvoorbeeld het lobby- en draaideurverbod. Beide maatregelen zijn volgens Kamerleden van de commissie nog te vrijblijvend en te weinig afdwingbaar. Dit betekent dat de naleving ervan nog altijd grotendeels stoelt op de eigen verantwoordelijkheid van de bewindspersonen – en laat GRECO dat nu juist als kwetsbaar punt van het Nederlandse systeem identificeren. Daarnaast heeft bij beide maatregelen de Secretaris-Generaal van het betreffende ministerie de mogelijkheid om de gewezen bewindspersoon ontheffing van een verbod te verlenen. Gezien het feit dat de minister en de SG intensief samengewerkt hebben en dikwijls een goede persoonlijke band hebben, is het mogelijke ongemak van deze constructie volgens de commissie evident en is deze ontheffingsconstructie daarmee ongewenst.

Daarnaast roept de verplichte afkoelperiode, waarbij oud bewindspersonen voor het aanvaarden van een vervolgfunctie gedurende een periode van twee jaar verplicht advies moeten vragen aan een onafhankelijke commissie, vraagtekens op. Ook hier ontbreekt sanctionering, wat de ‘verplichting’ dus eigenlijk niet meer dan een dringend advies maakt. De reactie vanuit het kabinet op zorgen over de vrijblijvendheid die geuit werden door de Kamer: ‘…een mogelijkheid is openbaarmaking van het advies indien een gewezen bewindspersoon geen opvolging geeft aan het advies van het onafhankelijke adviescollege. Idealiter komt het echter niet zo ver: bedoeling is immers dat een gewezen bewindspersoon het advies van het onafhankelijke college opvolgt.’

Tot slot wordt in navolging van het advies van GRECO gewerkt aan een gedragscode voor bewindspersonen. De Kamer noemt dat “een mooi gebaar”, maar zonder consequenties niet meer dan een lege huls. Een groot deel van de commissie vroeg tijdens het debat dan ook om (al dan niet wettelijke) sanctionering van de gedragscode. Wie in het huidige Handboek voor bewindspersonen leest dat ‘het gebruik van een privémailaccount voor werkgerelateerde doeleinden ernstig wordt ontraden’ en de afgelopen weken het nieuws heeft gevolgd, snapt ook deze zorg van de commissie: zolang er geen duidelijke, afdwingbare regels komen, blijft er altijd ruimte voor discussie, interpretatie en het al dan niet bewust ontwijken van de regels.

Uitholling ministeriële verantwoordelijkheid

Minister Bruins Slot gaf aan de zorgen van de commissie logisch en begrijpelijk te vinden. Ook zij ziet de problemen die het laissez faire integriteitsbeleid van de afgelopen jaren heeft opgeleverd. Ze wees de commissie BZK tijdens het debat echter op een belangrijk bezwaar: sanctionering door een externe entiteit of zelfs juridische sanctionering doet afbreuk aan één van de pijlers van onze grondwet: de ministeriële verantwoordelijkheid.

An sich is deze kritiek terecht. De grondwet schrijft voor dat ministers verantwoording afleggen aan het parlement voor hun beleidsdaden. Sanctionering door een externe commissie of zelfs juridische sanctionering leidt dus tot uitholling van de ministeriële verantwoordelijkheid; de ministers leggen dan immers geen of minder verantwoording af aan het parlement. Zodoende past een dergelijke inrichting van het integriteitssysteem niet goed bij het Nederlandse integriteitssysteem, dat door GRECO wordt samengevat als systeem dat in belangrijk mate is gestoeld op zowel vertrouwen en collegialiteit als persoonlijke verantwoordelijkheid van de bewindspersonen.

Wie het ‘verantwoordingsdebat’ van voormalig minister voor Volksgezondheid Hugo de Jonge over de mondkapjesdeal heeft gevolgd kan zich echter afvragen of de ministeriële verantwoordelijkheid in de huidige vorm nog wel altijd haar doel vervult. Rob Wijnberg, oprichter van de Correspondent, noemde het debat ‘een wedstrijdje geloofwaardigheid met een van tevoren vastgestelde verliezer, waarna niet Hugo de Jonge maar juist de Tweede Kamer een motie van wantrouwen verdient’. Wellicht kan een herinrichting van het verantwoordingssysteem dus bijdragen aan het depolitiseren van dergelijke kwesties en de doeltreffendheid van het systeem in sommige situaties juist verbeteren.

Vooruitblik

Na jaren van terughoudend integriteitsbeleid worden de eerste voorzichtige stappen nu toch echt gezet. Naast de verbreding van het lobbyverbod – die per direct van kracht werd na de aankondiging eind 2021 – werkt het kabinet de overige voorstellen de momenteel uit. Minister Bruins Slot heeft inmiddels de Raad van State om voorlichting gevraagd inzake de constitutionele vraagstukken die eventuele sanctionering van de gedragscode voor bewindspersonen met zich meebrengen. Haar inschatting is dat de gedragscode medio 2022 gereed is. Daarnaast worden het wetsvoorstel over het draaideurverbod en de afkoelperiode met verplicht advies voor gewezen bewindspersonen dit najaar aangeboden aan de Kamer. Tot slot heeft de minister aangegeven begin 2023 te komen met een nota integriteitsbeleid voor het openbaar bestuur. Hierin moet op samenhangende wijze in hoofdlijnen het integriteitsbeleid en de actiepunten voor de komende jaren uiteen worden gezet.

Na jaren van publieke discussie over de schijn van belangenverstrengeling, reprimandes van internationale organisaties zoals GRECO en soms moeilijk uitlegbare overstappen van het Binnenhof naar buiten, kan worden gesteld dat integriteitsbeleid nu eindelijk een plek heeft gevonden op de Haagse agenda. De inzet en prioritering van het thema door zowel de Kamer als de nieuwe minister is in ieder geval veelbelovend. Laten we de komende maanden bezien of dit zo blijft. In het belang van het vertrouwen dat we hebben in de politiek en het openbaar bestuur.

Initiatiefnota over wettelijke maatregelen om de integriteit bij bewindspersonen en de ambtelijke top te bevorderen

Op 9 mei hebben Tweede Kamerleden Omtzigt en Dassen een initiatiefnota gepubliceerd waarin zij een aantal concrete voorstellen doen ter bevordering van de integriteit bij bewindspersonen en de ambtelijke top. Ze stellen onder andere een wettelijke gedragscode, een handhavingsautoriteit en een register waarin alle contacten met lobbyisten worden bijgehouden voor. Minister Bruins Slot moet vóór 30 september met maatregelen komen om de door GRECO geconstateerde gebreken te verhelpen.

Foto door Ono Kosuki via Pexels