Hervorming internationale belastingstelsel geen uitgemaakte zaak

Onder leiding van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) hebben 136 landen die samen zo’n 90% van de totale wereldeconomie uitmaken in oktober 2021 na jarenlange onderhandelingen een akkoord bereikt over de hervorming van het internationale belastingstelsel (het “OESO-akkoord”). De landen – waaronder Nederland – spraken onder meer af dat grote multinationals ten minste 15 procent winstbelasting gaan betalen, ongeacht het land waar ze gevestigd zijn. Hoewel politici aangaven dit akkoord snel te willen invoeren, wankelt de voortgang momenteel aan alle kanten.

In deze blog wordt uiteengezet wat sinds oktober 2021 is gebeurd. Voorts worden de meest recente beleidsontwikkelingen en de implicaties daarvan tegen het licht gehouden. Kunnen we binnenkort veranderingen verwachten, of dooft het ambitieuze OESO-akkoord als een nachtkaars?

Een belangrijke mijlpaal

De OESO is een sociaaleconomisch samenwerkingsverband van bijna 40 landen. Ook Nederland maakt daar deel van uit. De OESO heeft samen met de G20 het zogenaamde OESO/G20 “Inclusive Framework on BEPS” opgericht (“Inclusive Framework”). Dit bestaat uit meer dan 135 landen en jurisdicties om samenwerking op het gebied van “Base Erosion and Profit Shifting” (“BEPS”) te stimuleren. Dit is onder andere gericht op belastingontwijking, internationale belastingregels en transparantie.

Tot voor kort bleef één kwestie buiten schot: een oplossing voor de uitdagingen die de steeds verdergaande digitalisering van de wereldeconomie met zich meebrengt voor de belastingheffing van multinationals. Denk aan digitale bedrijven die op afstand zaken doen. Hoewel de hervorming oorspronkelijk specifiek gericht was op bedrijven actief in de digitale economie, is de uiteindelijke overeenkomst generiek vormgegeven en relevant voor alle bedrijven met significante omvang. Het akkoord was gebaseerd op twee afzonderlijke pijlers, met de ambitie om beide pijlers in 2023 in te voeren, elk met een eigen doelstelling:

• In Pijler 1 wordt voor multinationals een andere verdeling van winsten en belastingrechten tussen landen geregeld. Het doel is dat landen waar deze multinationals klanten of gebruikers hebben, belasting kunnen heffen. Oók als de multinational geen fysieke aanwezigheid heeft in het betreffende landen (zoals digitale bedrijven). Het wachten is nog op voorstellen voor de concretisering van deze pijler waardoor de implementatiedatum is uitgesteld tot ten minste 2024.
• In Pijler 2 wordt een wereldwijd minimumbelastingtarief geïntroduceerd van 15 procent voor multinationals met een jaaromzet van 750 miljoen euro of meer. Op 20 december 2021 publiceerde de OESO modelregels voor invoering van deze pijler en is dan ook het onderdeel dat de afgelopen maanden is besproken met betrekking tot de uitvoering.

Rutte IV wil af van imago ‘belastingparadijs’

Nederland staat positief tegenover de belastinghervormingen. Volgens Marnix van Rij, staatssecretaris van Financiën en verantwoordelijk voor Fiscaliteit en Belastingdienst, spant Nederland zich momenteel binnen het Inclusive Framework in om Pijler 1 te ontwikkelen en in te voeren. Daarnaast wil het huidige kabinet het beeld van Nederland als belastingparadijs ontkrachten en binnen de EU een voortrekkersrol nemen in de aanpak van belastingontwijking. Zo zet het kabinet zich in voor een succesvolle invoering van het minimum belastingtarief. Meerdere partijen, waaronder CDA, VVD en GroenLinks spraken zorgen uit over de financiële gevolgen en de effecten op de administratieve regeldruk voor onder meer het bedrijfsleven en de Belastingdienst. Het CDA zette bijvoorbeeld vraagtekens bij de complexiteit van het voorstel en de haalbaarheid van het genomen tijdspad. Niettemin steunt een Kamermeerderheid het belang van de invoering, mede gelet op het grensoverschrijdende karakter.

Europees gesteggel: nog altijd geen akkoord over Pijler 2

Op 22 december 2021 heeft de Europese Commissie de ontwerprichtlijn voor de invoering van de minimumbelasting, de tweede pijler, gepubliceerd. Frankrijk, dat op 1 januari 2022 het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie heeft overnam van Slovenië, nam dit op als een van de beleidsprioriteiten. Voor een akkoord over fiscale wetgeving geldt echter het unanimiteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat unanimiteit vereist is op het gebied van fiscale wetgeving, maar bijvoorbeeld ook voor besluiten over het gemeenschappelijk buitenlandbeleid en het EU-lidmaatschap. In dit geval is dus unanieme instemming van alle 27 EU-lidstaten vereist.

Nadat Boedapest, Tallinn en Stockholm na enkele aanpassingen akkoord gingen met het Europese voorstel, met onder meer een aanpassing van de implementatiedatum van Pijler 2 naar 31 december 2023, was alleen Warschau nog tegen. Het motief van deze weigering lag niet zozeer in de plannen ten aanzien van Pijler 2, eerder doordat Brussel had geweigerd het Poolse coronaherstelplan goed te keuren. Toen begin juni alsnog concessies werden gedaan, trok ook de Poolse minister van Financiën, Magdalena Rzeczkowska, haar veto in.

Net toen een akkoord op tafel lag, sprak Hongarije enkele minuten later onverwacht en tot groot ongenoegen van de andere lidstaten zijn veto uit, waar voordien geen bezwaren waren geuit. Boedapest ligt al jaren overhoop met Brussel vanwege een rechtsstaatruzie. De Nederlandse minister van Financiën, Sigrid Kaag, noemde de actie van Hongarije “opmerkelijk”. Ook premier Rutte beklaagde zich over het plotselinge verzet. Om het diplomatiek uit te drukken: het geduld met Hongarije raakt op.

Wat de intenties van Hongarije ook mogen zijn, het lukt waarschijnlijk voorlopig niet om de EU net als Polen succesvol tot een compromis te lonken. ‘Brussel’ zag namelijk voordeel in een toenadering tot Polen, gezien de economische problemen en veiligheidskwesties van het land als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Dat compromis leidde tot grote verontwaardiging in de Commissie zelf – twee vicevoorzitters stemden tegen – en tot kritische vragen van het Europees Parlement en de lidstaten. Dit maakt het onwaarschijnlijk dat de Commissie een compromis zal sluiten met een Hongarije – een land dat nog meer in gebreke blijft wat betreft de rechtsstaat en regelmatig dwarsligt als het gaat om Europese beleidsvorming.

Hervorming laat nog op zich wachten

Mede door de blokkades van Polen en Hongarije is de discussie over het unanimiteitsbeginsel en het vetorecht op fiscale wetgeving binnen de EU weer opgelaaid. De Europese Commissie wil toe naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid voor niet-controversiële wetgeving op het gebied van fiscaal beleid, zoals administratieve samenwerking en de bestrijding van belastingfraude en -ontwijking. Echter: om van deze unanimiteit af te komen, is ook consensus nodig. Zo is Nederland bijvoorbeeld geen voorstander van de afschaffing van de unanimiteitsregel voor fiscaal beleid.

Ondertussen werd aan de andere kant van de oceaan in de Amerikaanse Senaat onderhandeld over een akkoord over belastingen, klimaat en gezondheidszorg (de zogenaamde “Inflation Reduction Act”). De blokkade van Hongarije werd in de VS door de Republikeinen met applaus begroet. Uiteindelijk werd de “Manchin-Schumer Deal” gesloten, met inbegrip van compromiswetgeving over de minimumwinstbelasting. Eén probleem: de voorgestelde minimumbelasting die in de Manchin-Schumer deal is verwerkt, is niet in overeenstemming met de OESO-overeenkomst. Met alle gevolgen van dien voor een ongelijk speelveld. Hierdoor ontstaat immers het risico dat andere landen zich terugtrekken uit de OESO-afspraken. Het heeft tevens tot de vrees geleid dat multinationals te maken krijgen met een web van complexe en niet-consistente regelgeving op fiscaal gebied.

Al met al lijkt het erop dat echte hervorming nog toekomstmuziek is. Het succes van de nieuwe wetgeving is namelijk voor een groot gedeelte afhankelijk van hoe de plannen in detail worden uitgewerkt: the tax devil is in the details. Pijler 2 blijkt een moeizaam proces, waar Pijler 1 nog moet volgen. Hoe dan ook zal de hervorming een intensieve multilaterale samenwerking en grote inzet van multinationals vereisen. Het politieke gesteggel, de technische details en de gevolgen voor de regeldruk maken dit tot een uiterst complex project.

Public Matters adviseert bedrijven en andere organisaties die indirect / direct te maken hebben met de impact van de hervorming van het (internationale) belastingstelsel en andere fiscale wetgeving. Kijk op deze pagina voor meer informatie of neem contact met ons op.