Integriteit openbaar bestuur – stappen vooruit en uitdagingen in het verschiet

Afgelopen maand werd duidelijk dat minister Bruins Slot van Binnenlandse Zaken geen lobbyregister voor bewindspersonen instelt, ondanks de breed gesteunde wens en meerdere moties van de Tweede Kamer. Dit kwam haar begin deze maand in debat met de Tweede Kamer op veel kritiek te staan. Bovendien kreeg Nederland de afgelopen jaren al diverse internationale reprimandes over het integriteitsbeleid van bijvoorbeeld Europese corruptiewaakhond GRECO, die dit jaar een nieuwe evaluatieronde uit zal voeren.

De discussie over lobbyregulering past in een bredere trend: de integriteit van het openbaar bestuur is iets wat de laatste jaren steeds hoger op de politieke agenda staat. In deze blog lees je waarom, de ontwikkelingen tot dusver en wat we de komende tijd kunnen verwachten.

Integriteitsbeleid Nederland ‘zwaar ondermaats’

CBS-gegevens tonen aan dat het publieke vertrouwen in de Tweede Kamer, politici en ambtenaren de afgelopen jaren afneemt. Vanuit de maatschappij en de politiek bestaat behoefte naar beter integriteitsbeleid voor het openbaar bestuur als middel om het vertrouwen te verhogen.

In 2019 werd het Nederlandse integriteitssysteem door GRECO, de corruptiewaakhond van de Raad van Europa, nog als zwaar ondermaats beoordeeld. Van de 8 onderzochte landen scoorde geen enkel land op alle 7 punten een onvoldoende – behalve Nederland. Slechter dan landen als Polen, Malta en Noord-Macedonië. Twee jaar later concludeerde GRECO dat weinig vooruitgang te zien was op dit onderwerp. Het Kabinet voerde daarom eind 2021 onder andere om die reden nieuw integriteitsbeleid in voor voormalige bewindspersonen, waaronder uitgebreidere regels rondom lobbyen, een ‘draaideurverbod’ en verplichte afkoelperiode. Hoewel Kamerleden en maatschappelijke organisaties, waaronder Transparency International, nog steeds veel kritiek hadden op deze voorstellen, markeerden de nieuwe regels een keerpunt in de tot dan moment gevoerde discussie.

Eind 2022 publiceerde minister Bruins Slot bovendien een nieuwe gedragscode voor bewindspersonen met regels voor zaken zoals nevenwerkzaamheden, geschenken en vervolgfuncties. Ook introduceerde ze jaarlijkse integriteitstrainingen en -discussies voor leden van het kabinet en werd een vertrouwenspersoon geïntroduceerd voor individueel advies over integriteitskwesties. Eind 2022 heeft de minister van BZK een voortgangsbrief over alle ondernomen stappen aangeleverd bij GRECO, in het kader van de nieuwe evaluatieronde die dit jaar plaatsvindt.

Gedrag boven regels?

Een toezichts- en handhavingsmechanisme van de gedragscode bleef wegens juridische gronden echter uit, tot grote onvrede van de Kamer. Het gaat volgens de minister niet uitsluitend om regels, maar juist om gedrag. Dit maakte ze afgelopen maand duidelijk in een nota die aan de Tweede Kamer werd gestuurd. In deze nota wordt ingezet op goede en heldere integriteitsregels als “onmisbare basis voor het openbaar bestuur”. De minister wil, naast verduidelijking en aanscherping, ook meer lijn brengen in de vele regels, die nu zijn vastgelegd in handboeken, gedragscodes en wettelijke regelingen.

Ook gaf de minister aan géén lobbyregister in te voeren, aangezien er geen eenduidige definitie van een ‘lobbyist’ te geven is. De minister constateert op basis van uitgevraagd wetenschappelijk advies dat het invoeren van een lobbyregister naar Iers voorbeeld, onwenselijk is omdat het vragen oproept over de definitie van ‘lobbyist’. Als gevolg daarvan brengt een te concrete definitie het risico met zich mee dat (georganiseerde) burgers drempels ervaren bij toegang tot de overheid. En dat terwijl een te beperkte definitie anticiperend gedrag kan bevorderen waardoor bepaalde contacten buiten de regels gehouden kunnen worden.

Emotioneel debat

Op 9 mei jl. debatteerde de Kamer over de visie van het kabinet en ontwikkelingen op het gebied van integriteit. Tijdens het debat liepen de emoties vaak hoog op. Kamerleden waren uiterst kritisch, voornamelijk op het besluit om geen lobbyregister in te voeren. De Kamer had de minister eerder met de breed gesteunde – waaronder door coalitiepartijen D66, CDA en ChristenUnie – motie Dassen immers een duidelijke opdracht meegegeven: introduceer een lobbyregister, bij voorkeur naar Iers model. Kamerleden namen geen genoegen met de uitleg dat ‘lobbyist’ lastig te definiëren is. Pieter Omtzigt verzuchtte tijdens het debat dan maar zelf een definitie te gaan vertalen voor het Kabinet.

Tijdens het debat stelde de minister wel degelijk gehoor te geven aan de geest van de motie, door de transparantie van de contacten en de agenda’s van bewindspersonen te vergroten. Begin 2024 ontvangt de Kamer een update over de voortgang hiervan. Dit leidde tot aanvullend onbegrip bij de Kamer. Volgens de Kamerleden sluit het één het ander niet uit en kan het lobbyregister bestaan náást de openbare agenda’s.

Overigens stemde de Kamer vorige week tégen een motie van Renske Leijten (SP) die ervoor pleit om niet alleen een zogenoemde afkoelperiode in te voeren voor bewindspersonen, maar ook voor Kamerleden zelf. Deze motie zou een interessante aanvulling zijn op het huidige beleid, aangezien de Kamer tot nu toe weinig bereidheid heeft getoond om zichzelf te reguleren op dit gebied. Geldt hier immers ook niet het adagium ‘gelijke monniken gelijke kappen’?

Vooruitblik

Nederland heeft het afgelopen jaar – ondanks de discussies in de Kamer – een aantal stappen gezet op het gebied van integriteitsbeleid. Aan de hand van de voortgangsinformatie stelt GRECO dit jaar wederom een nalevingsrapport op, dat 10 juni wordt verwacht. Daarnaast heeft de minister vanwege de hevige discussies in het recente Commissiedebat toegezegd nog voor de zomer een brief aan de Tweede Kamer te sturen waarin in ieder geval extra toelichting wordt gegeven op: 1) het wel of niet invoeren van een toezicht- of handhavingsmechanisme, 2) het niet invoeren van een lobbyregister naar Iers model, en 3) verduidelijking over hoe zij toch gehoor geeft aan de breed gesteunde motie over het lobbyregister.

Duidelijke en handhaafbare integriteitsregels zijn een belangrijk middel om het vertrouwen in het openbaar bestuur te vergroten. Het is daarom goed dat deze discussie wordt gevoerd en dat het Kabinet stappen maakt. Hoewel de discussie op dit punt nog lang niet is uitgekristalliseerd: de Tweede Kamer is nog niet overtuigd, noch zijn maatschappelijke organisaties dat. Laat staan de mensen in het land. Het is ook voor Public Matters een belangwekkende discussie waarbij wij de ontwikkelingen op de voet volgen. Met als voorlopige conclusie dat het goed is dat er betekenisvol over dit onderwerp wordt gesproken en een ieder de ruimte blijft zien voor verbetering.